L’Accordo di Parigi sui cambiamenti climatici: miracolo o disastro?
Un’analisi dei principali elementi positivi e negativi emersi dalla Cop21, a confronto con le intese siglate in passato
[28 dicembre 2015]
L’ambivalente natura dell’Accordo di Parigi sui cambiamenti climatici è ben riassunta da questa frase di George Monbiot, apparsa sul quotidiano inglese The Guardian (in un articolo ripubblicato – tradotto in italiano – da Internazionale): “rispetto a quello che avrebbe potuto essere, è un miracolo. Rispetto a quello che avrebbe dovuto essere, è un disastro”.[1] L’Accordo di Parigi appare infatti profondamente diverso a seconda del punto di vista da cui lo si osserva. Se infatti lo si guarda da un punto di vista prettamente “formale”, esso appare un ottimo risultato rispetto alle enormi difficoltà che hanno tenuto in stallo i negoziati sui cambiamenti climatici per molti anni; se lo si guarda invece da un punto di vista prettamente “sostanziale”, esso sembra piuttosto un fallimento, dal momento che molto probabilmente non risulterà assolutamente sufficiente per mantenere l’aumento medio della temperatura nell’atmosfera entro i “margini di sicurezza” indicati dalla scienza.
Vediamo quindi quali sono principali elementi positivi e negativi che possono far propendere il giudizio sull’Accordo di Parigi in un senso o nell’altro. In primo luogo, va rilevato che l’Accordo di Parigi è stato giustamente salutato come un risultato storico in quanto, dopo anni di lunghi e laboriosi negoziati, sancisce finalmente il superamento “di fatto” della dicotomia su cui era imperniato il sistema internazionale per la lotta contro i cambiamenti climatici, fin dal tempo della conclusione della Convenzione Quadro sui cambiamenti climatici del 1992. Tale dicotomia si basava sulla netta distinzione tra Paesi dell’Allegato I (Annex I Countries), corrispondenti ai Paesi maggiormente sviluppati ed industrializzati, e Paesi non appartenenti all’Allegato I (Non-Annex I Countries), che comprendono al loro interno una eterogenea moltitudine di Paesi con livelli di sviluppo economico molto diversi tra di loro. La distinzione tra Paesi del primo e del secondo gruppo era stata l’asse portante delle disposizioni del Protocollo di Kyoto del 1997, che prevedeva obblighi vincolanti di riduzione solo a carico dei Paesi dell’Allegato I. Negli ultimi anni, tuttavia, la rapida ascesa della Cina e di molti altri Paesi non appartenenti all’Allegato I avevano reso questa distinzione del tutto obsoleta. Per questo motivo, il superamento “di fatto” di tale dicotomia, avvenuto a Parigi, rappresenta un grande successo. Con l’Accordo di Parigi, quindi, tutte le Parti hanno l’obbligo di contribuire alla lotta contro i cambiamenti climatici, mediante la definizione a livello nazionale dei propri impegni (non vincolanti), detti “contributi intesi determinati a livello nazionale” o, per usare l’espressione inglese comunemente utilizzata “intended nationally determined contributions” (INDCs).
Il sostanziale superamento della dicotomia tra le due categorie di Paesi viste sopra ha comportato però un elevato prezzo da pagare. Si tratta del passaggio da un sistema basato su obblighi giuridici vincolanti, determinati a livello internazionale, come era quello del Protocollo di Kyoto, ad un sistema basato su impegni di tipo volontario, stabiliti dalle Parti a livello nazionale, come è quello dell’Accordo di Parigi. Infatti, in base al nuovo sistema, le Parti possono liberamente determinare I propri impegni a livello nazionale, senza nessun vincolo imposto a livello internazionale, né nella fase di determinazione dei propri obiettivi, né nella fase di attuazione degli stessi. Non vi è, infatti, neppure un sistema internazionale di monitoraggio e controllo sul rispetto dei propri obblighi da parte degli Stati, come era invece stato ipotizzato inizialmente nell’ambito dei negoziati internazionali sui cambiamenti climatici. Tale sistema è stato infatti sostituito nell’Accordo di Parigi da uno strumento, molto più blando, di controllo indiretto sulle attività nazionali delle Parti, denominato “quadro di riferimento basato sulla trasparenza” (“trasparency framework”). In base a tale strumento, le Parti saranno tenute a fornire agli organi di controllo solamente un rapporto periodico sul proprio inventario delle emissioni ed altre informazioni necessarie per consentire di “tracciare” ex post i progressi fatti da ciascuna Parte nell’attuazione dei propri obiettivi nazionali, senza tuttavia che siano previsti meccanismi di tipo sanzionatorio nei confronti dei Paesi che risulteranno inadempienti rispetto agli obiettivi che essi stessi si sono dati.
Un altro elemento positivo dell’accordo di Parigi è costituito dall’impegno delle Parti più sviluppate di mettere a disposizione dei Paesi più poveri un fondo pari ad almeno 100 miliardi di dollari all’anno, a partire dal 2020, per la realizzazione di iniziative finalizzate all’attuazione dell’Accordo di Parigi. Tale impegno finanziario delle Parti, se correttamente attuato, potrebbe innescare sinergie positive anche in relazione all’attuazione del nuovo “meccanismo per lo sviluppo sostenibile”, il meccanismo economico per la mitigazione delle emissioni di gas serra e il supporto dello sviluppo sostenibile introdotto dall’Accordo di Parigi. Il potenziale positivo che caratterizza sia l’impegno finanziario delle Parti sia il nuovo meccanismo economico si potrà tuttavia realizzare pienamente soltanto se i Paesi interessati dimostreranno l’effettiva volontà di perseguire percorsi di sviluppo sostenibile, sulla falsariga del modello di integrazione promosso, tra l’altro, anche dall’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, ed in particolare dall’obiettivo n. 13 degli obiettivi per lo sviluppo sostenibile (“sustainable development goals” – SDGs).
Fino a qui, l’Accordo di Parigi presenta forse più elementi positivi che negativi. Se tuttavia l’analisi si sposta verso un punto di vista più sostanziale, le preoccupazioni che esso possa nel complesso rivelarsi un fallimento, se non addirittura un disastro, aumentano considerevolmente.
Ciò è dovuto essenzialmente al fatto che malgrado il nuovo accordo indichi come suo obiettivo principale quello di contenere l’aumento medio della temperatura mondiale ben al di sotto dei 2° centigradi rispetto ai livelli pre-industriali, ed addirittura si impegni a promuovere il raggiungimento di un obiettivo ancora più ambizioso, corrispondente al tentativo di limitare l’aumento medio della temperatura mondiale entro gli 1,5° centigradi, la realtà sembra invece andare in una direzione assai diversa. Infatti, secondo quanto rilevato dal prestigioso istituto di ricerca americano World Resources Institute (WRI), sulla base di una dettagliata analisi di numerosi studi scientifici sul tema,[2] il contributo collettivo della riduzione delle emissioni di gas serra che dovremo attenderci alla luce della sommatoria degli impegni nazionali delle Parti annunciati prima della Conferenza di Parigi non risulta assolutamente in linea neppure con il raggiungimento dell’obiettivo di mantenere l’aumento medio della temperatura a livello globale ben al di sotto dei 2° centigradi. In tal senso, l’Accordo di Parigi potrebbe rivelarsi sostanzialmente un fallimento, in quanto, allo stato attuale, non potrebbe comunque portare al contenimento delle emissioni di gas serra necessario per centrare l’obiettivo dei 2° centigradi. Non solo, ma esso potrebbe addirittura rivelarsi un disastro, in quanto potrebbe ingenerare nell’opinione pubblica l’erronea convinzione che il raggiungimento dell’obiettivo di mantenere l’aumento medio della temperatura a livello globale ben al di sotto dei 2° centigradi sia a portata di mano, mentre esso costituisce invece un vero proprio miraggio, sulla base di quanto le Parti sembrano disposte a fare, in termini di controllo e riduzione delle proprie emissioni di gas serra nell’atmosfera.
In senso contrario a tale conclusione negativa, tuttavia, può obiettarsi che l’Accordo di Parigi lascia comunque accesa la speranza della possibilità di un ravvedimento “in corsa” da parte della comunità internazionale, che potrebbe conseguire alla “verifica periodica” del progresso collettivo verso il raggiungimento degli obiettivi di lungo termine dell’accordo, prevista con cadenza quinquennale, a partire dal 2023. Peccato che la prima revisione sia prevista soltanto 5 anni dopo la data in cui le Parti dovranno definire i loro impegni nazionali (iniziali) e ben 8 anni dopo la conclusione dell’accordo stesso, ma certamente l’esistenza di una tale meccanismo di verifica periodica è uno dei principali elementi che alla fine può fa pendere l’ago della bilancia verso un cauto ottimismo circa la portata complessiva dell’Accordo di Parigi che, tutto sommato, tende forse di più ad un possibile miracolo, piuttosto che ad un potenziale disastro.
[1] G. Monbiot, L’accordo sul clima è pieno di promesse che si possono rimandare, in Internazionale, 13 Dicembre 2015, http://www.internazionale.it/opinione/george-monbiot/2015/12/13/l-accordo-sul-clima-parigi-fallimento-promesse.
[2] Vedi World Resources Institute (WRI), “Insider: Why Are INDC Studies Reaching Different Temperature Estimates?”, 9 November 2015, http://www.wri.org/blog/2015/11/insider-why-are-indc-studies-reaching-different-temperature-estimates.
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